Streszczeniu raportu ekspertów Banku Światowego pt.
"Niesprawność a praca w Polsce"

W styczniu w naszej prasie ukazały się artykuły relacjonujące niektóre fragmenty raportu ekspertów Banku Światowego pt. "Niesprawność a praca w Polsce". 28 stycznia br. nad tezami tego Raportu radzili przedstawiciele rządu, eksperci, pracodawcy i przedstawiciele pracodawców osób niepełnosprawnych. Była to już II wersja raportu (I wersja przedstawiona została w listopadzie 1999 r.), uwzględniająca sugestie i komentarze polskich ekspertów i decydentów politycznych.
Nadrzędną przesłanką opracowania jest założenie, że osoby niepełnosprawne w wieku produkcyjnym powinny móc i mieć prawo do podejmowania pracy produkcyjnej, skupiając się na swoich możliwościach i sprawnościach, a nie niepełnosprawności.

Autorzy raportu i zarazem analitycy Banku Światowego - Emily S. Andrews i Tom Hoopengardner - zaproponowali radykalne rozwiązania rozłożone na trzy do pięciu lat, które ich zdaniem uzdrowiłyby sytuację w tym zakresie i dostosowały prawo dotyczące zatrudnienia osób niepełnosprawnych w Polsce do przepisów i najlepszych rozwiązań europejskich. Ponieważ sprawa dotyczy środowiska, z którym jesteśmy związani, zaś w wielu osobach niepełnosprawnych wybiórcza informacja podawana przez prasę budzi niepokój, redakcja Kuriera IdN1 zdecydowała się przedstawić streszczenie najważniejszych tez tego Raportu.

Niesprawność obejmuje nie tylko sprawy zdrowotne, ale też sprawy kształcenia i szkolenia oraz sprawy pracy - czytamy we wstępie. Autorzy raportu deklarują zajęcie się tylko małym fragmentem tego szerokiego zakresu tematów: sprawami związanymi z integracją ON z siłą roboczą, w szczególności bodźcami stymulującymi zatrudnienie osób niepełnosprawnych, zarówno w sensie podaży siły roboczej, jak i popytu na nią. W pierwszych uwagach wstępnych do dyskusji autorzy zajmują się polityką i programami dla osób niepełnosprawnych, koncentrując się na rentach inwalidzkich i programach sprzyjających zatrudnieniu ON.
- Rozmiar zjawiska niesprawności w Polsce jest większy niż w większości innych krajów - czytamy. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy jest fakt, że ponad 1/3 osób w wieku produkcyjnym mających uznaną niesprawność, to inwalidzi "prawni", a nie inwalidzi "biologiczni". - Sugeruje to czytamy, że "ubezpieczenia rentowe zastępują inne świadczenia, takie jak ubezpieczenia od bezrobocia". Dalej czytamy, że bardzo mała liczba przypadków niesprawności powstaje w dzieciństwie, za to prawie połowa ON jest w wieku 60 lat lub więcej. Niesprawność jest więc problemem starzenia się. Wskaźnik niesprawności jest wyższy wśród osób z gorszym wykształceniem. Można przypuszczać, iż gorsze wykształcenie prowadzi do większego bezrobocia, zaś bezrobotni wykorzystują system ubezpieczeń rentowych jako zawór bezpieczeństwa, w momencie, gdy nie mogą otrzymać zasiłku dla bezrobotnych - głosi raport. W ostatnich latach niesprawność rosła dużo szybciej w regionach wiejskich niż w miastach. Niezależnie od przyczyny "polityka rozwoju wsi będzie być może musiała konkretnie uwzględnić fakt, że 15% dorosłych w wielu 15-59 lat jest niesprawnych".
Udział ON w sile roboczej nie jest duży, ale wskaźnik bezrobocia nie jest dużo wyższy dla osób nie będących inwalidami. Powstaje pytanie: czemu tak mało ON w wieku produkcyjnym szuka pracy? W 1996 r. pracowała tylko 1/4 ON w wieku produkcyjnym!

Koszt systemu ubezpieczeń rentowych w Polsce należy do najwyższych w Europie (ponad 3% PKB). Ponad 30% rencistów to osoby starsze, które nie byłyby uwzględnione w innych krajach. Ten system wymaga jednego z najwyższych w Europie podatków od wynagrodzeń. - Wydaje się - czytamy w Raporcie - że w Polsce jest tak wielu uprawnionych do korzystania z rent z powodu bardzo liberalnego traktowania osób z najmniej poważnymi niesprawnościami, łatwych kryteriów zakwalifikowywania i słabego egzekwowania przepisów. To prowadzi wręcz czasem do korupcji! Polska ma historyczne powody do dumy odnośnie wciągania obywateli niepełnosprawnych do pracy - stwierdzają autorzy raportu przytaczając fakty z przeszłości Zakładów Pracy Chronionej. Dlatego też należy podchodzić do reform istniejących instytucji, polityki i programów z pewnym szacunkiem. Ale trzeba podnieść skuteczność i   poprawić samowystarczalność programów w celu zachęcania do normalnego zatrudniania niepełnosprawnych w przyszłości.
Programy sprzyjające zatrudnianiu niepełnosprawnych kosztują budżet ponad 3,5 mld zł. (ok. 0,6% PKB - ok. 875 mln dol. rocznie). Większość tej kwoty (ok. 2,8 mld zł) to specjalne ulgi podatkowe dla Zakładów Pracy Chronionej, zatrudniających jedynie 300 tys. spośród 5 mln niepełnosprawnych żyjących w Polsce, z czego 2,5 mln jest w wieku produkcyjnym i mogłoby pracować.
Środki na programy zwiększające zatrudnienie niepełnosprawnych pochodzą również z systemu kwot i kar; przedsiębiorstwa nie osiągające 6% zatrudnienia ON są zobowiązane do zapłacenia kary. Ich łączna wysokość wynosi ok. 700 mln zł rocznie.
Powodzenie systemu kwot i kar w zakresie zbierania środków jest działaniem wynikającym z jego niezdolności do wciągnięcia niepełnosprawnych do normalnej pracy - stwierdzają autorzy raportu. Kary są za małe, pracodawcy po prostu traktują je jak kolejny podatek od wynagrodzeń. To polityka państwa tak naprawdę powoduje - uważają autorzy raportu - że zatrudnianie niepełnosprawnych jest nieatrakcyjne. Mają tu na myśli specjalne przywileje, takie jak ograniczony czas pracy oraz specjalne urlopy wypoczynkowe i chorobowe.
- Taką politykę można uważać za ochronną, ale w rzeczywistości godzi ona w tych niepełnosprawnych, którzy być może wcale jej nie potrzebują - czytamy. To wszystko sprawia też, że mamy często (sprawozdania NIK) niewłaściwe wykorzystywanie subsydiowanego kapitału na cele inne niż na rzecz niepełnosprawnych. I wysnuwana jest też z tego teza, iż "oceniane pod względem skuteczności włączania ON do pracy w zwykłych przedsiębiorstwach, ZPCH nie odniosły sukcesu, który by uzasadniał związane z tym koszty".

Bardzo interesujące stwierdzenia znajdują się w części poświęconej polityce europejskiej i światowej w stosunku do zatrudnienia ON.
- W ostatnich latach - czytamy - adwokaci osób niepełnosprawnych i politycy odeszli od akcentowania rent i ochrony, podkreślając niezależne życie i poleganie na sobie. Reprezentatywne grupy niepełnosprawnych organizują kampanie na rzecz zmian, które by promowały osobistą niezależność, integrację ze społecznością i możliwości podjęcia pracy zarobkowej zamiast społecznej izolacji i datków socjalnych.

- Naczelną rolą rządu - stwierdzają autorzy raportu - jest ułatwienie uczestnictwa w pracy w takim zakresie, w jakim dana osoba zachowała zdolność do pracy, a  ułatwianie takie powinno objąć przystosowanie (oznaczające na przykład usuwanie barier architektonicznych), jak również edukację, szkolenie i  przekwalifikowanie, tak, aby umożliwić ON pełne wykorzystanie swoich możliwości produkcyjnych. Drugą rolą rządu jest zapewnienie pewnego dochodu, tak, aby osoby niepełnosprawne, które nie są zdolne do pracy, mogły utrzymać się w społeczeństwie.
W Polsce programy związane z pracą i ogólne programy obejmujące ON są bardzo podobne. Z badań GUS, na które powołano się w raporcie, wynika, że w  Polsce jedynie 1/7 osób w wieku 15-59 lat, uznanych za niepełnosprawne, jest biologicznie niesprawna. Ponad 1/3 osób w wieku 15-59 lat objętych świadczeniami rentowymi, jest prawnie, a nie biologicznie niesprawna. Znaczna część z nich nie uważa się za niepełnosprawnych. Już chociażby to uzasadnia opinie o patologii naszego systemu rentowego! Wskaźnik niesprawności gwałtownie zwiększa się po przekroczeniu 40-go, a szczególnie 50-go roku życia. Liczba niepełnosprawnych mężczyzn i kobiet w wieku 60 lat i więcej dorównuje prawie liczbie mężczyzn i kobiet niepełnosprawnych w wieku 15-59 lat. I stąd też wniosek, że bodźce do zatrudniania niepełnosprawnych mogą dotyczyć co najwyżej połowy ON.

Następny ważny wniosek wynikający z badań: ON mają znacznie niższy stopień wykształcenia niż osoby pełnosprawne. Autorzy raportu wysuwają kilka hipotez wyjaśniających zależności między niskim stopniem wykształcenia i niesprawnością. Oto one: lepsze wykształcenie prowadzi do lepszego zdrowia, bo zmniejsza występowanie uszkodzeń prowadzących do niepełnosprawności; osoby z gorszym wykształceniem pracują w zawodach powodujących uszkodzenia lub choroby zawodowe; osoby o gorszym wykształceniu mają niskie zarobki, co skłania je do podejmowania starań o renty; niższe wykształcenie prowadzi częściej do bezrobocia, co zachęca zagrożone nim osoby do starania się o renty.
I jeszcze jedno ciekawe spostrzeżenie poparte dowodami: szybszy wzrost niepełnosprawności w regionach wiejskich wynika z tego, iż ocena niesprawności w KRUS (Kasa Rolniczych Ubezpieczeń Społecznych) była zawsze dużo bardziej liberalna niż w ZUS.

Przyczyną częściową wysokich kosztów rent inwalidzkich jest słabość administracji, a w szczególności zbyt liberalne kryteria ich otrzymywania. Celem zmiany polityki w tym zakresie jest zmniejszenie wysokości świadczeń dla tych, którzy ich tak naprawdę nie potrzebują, na rzecz świadczeń dla osób z najpoważniejszymi upośledzeniami - niezależnie od tego czy byli do tej pory uczestnikami siły roboczej czy nie.
W tej sytuacji w najbliższej perspektywie ważne jest przyspieszenie już następujących zmian: kryteriów kwalifikowania osób jako niepełnosprawnych w  oparciu o zdolność do pracy, a nie zdrowie, a także ponowne poddanie badaniom osób niepełnosprawnych tymczasowo. W najbliższym czasie ponowne przebadanie powinno objąć osoby z zaświadczoną niesprawnością trwałą o  znacznym, umiarkowanym i nieznacznym stopniu, poczynając od najmłodszych. Najmłodsi mają największe szanse na rehabilitację i największe korzyści z niej. Jeżeli osoby, których niepełnosprawność została zaszeregowana do znacznej lub umiarkowanej zostaną przeszeregowani do osób o nieznacznym stopniu niepełnosprawności, powinno im się dać takie same możliwości szkolenia jak "nowym" niepełnosprawnym. Pełne renty inwalidzkie powinny też przysługiwać wszystkim osobom niepełnosprawnym w stopniu poważnym, jeśli są niepełnosprawne od urodzenia.
Należy też zbadać niesprawność w powiązaniu z dochodem gospodarstwa domowego.

Powinno się ponownie ocenić i ewentualnie zmienić ogólne ramy szkolenia ON i doradztwa - czytamy w raporcie. Na działania konieczne do umożliwienia osobom niepełnosprawnym wejście na rynek pracy jest zbyt mało środkow z budżetu PFRON, jedynie 0,4% przeznaczone jest na szkolenie i przeszkolenie niepełnosprawnych w Powiatowych Urzędach Zatrudnienia. Podkreśla się rolę organizacji pozarządowych w tym zakresie.

Polska skoncentrowała się na ekonomicznym podejściu do zatrudnia niepełnosprawnych, stwarzając bodźce dla pracodawców. A tymczasem nie jest to wyłącznie problem ekonomiczny lecz również problem barier psychologicznych istniejących zarówno w umysłach pełnosprawnych jak i  ON. Za przykład właściwego stosunku do tych problemów autorzy raportu podają Stany Zjednoczone, gdzie ustawowo zabrania się dyskryminacji ON i  nakłada na pracodawców obowiązek dostosowania środowisk pracy do pracowników niepełnosprawnych. Okazało się, że nie wymaga to nadzwyczajnych nakładów.

I postulat: Polska będzie musiała odejść od wyłącznego opierania się na bodźcach ekonomicznych w kierunku bardziej wyważonego podejścia łączącego "moralną perswazję" i przymus prawny z bodźcami ekonomicznymi.

Bardzo interesujące są dane i wnioski z nich wypływające dotyczące Zakładów Pracy Chronionej: Polski system kwot i kar oraz system ZPCH - uważają autorzy - istnieją niezależnie, a mimo to związane są ze sobą, ponieważ to system kar zapewnia część środków dla ZPCH. Według stanu z 31 grudnia 1998 r. działało 3 096 ZPCH, z czego 505 stanowiły spółdzielnie. W tym czasie ok. 56% pracowników tych zakładów stanowiły ON, ale od tego czasu ich udział gwałtownie spada. Ok. 2/3 pracowników niepełnosprawnych w ZPCH znajduje się w grupie o najmniejszym stopniu niesprawności. ZPCH korzystają z całego systemu zwolnień. Wprawdzie przepisy o VAT zmieniły się od 1 stycznia 2000 roku, ale nadal ZPCH mogą mieć zrefundowany VAT w części lub całości. Korzystają swobodnie z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Funduszu ZUS.
W raporcie poddany jest też krytyce system kwot kar pobieranych na PFRON od tych pracodawców, którzy nie osiągają 6% ON. Autorzy poddają w  wątpliwość czy starczyłoby zdolnych do pracy niepełnosprawnych dla wszystkich przedsiębiorstw zatrudniających ponad 25 osób. W sumie kara za ich niezatrudnianie to jeszcze jeden podatek od wynagrodzeń. Zatrudnianie ON pociąga za sobą wydatki związane z przystosowaniem miejsc pracy. Ale zdaniem autorów raportu koszty takiego przystosowania pokrywanego przez PFRON wydają się nadmiernie wysokie, niezgodne z kosztami faktycznymi i najczęściej korzysta na tym przedsiębiorca, a nie ON. Poza tym zamykanie ON w ZPCH zamiast tworzenia większych możliwości pracy na otwartym rynku pracy prowadzi do segregacji, a nie ich integracji ze społeczeństwem.

Można by opracować politykę nagradzania za zatrudnianie ON w powiązaniu ze zniesieniem przywilejów, która by zapewniła ulgi, potrącenia lub zmniejszenia podatkowe dla przedsiębiorstw zatrudniających niepełnosprawnych i/lub za konieczność przystosowania środowiska pracy. Taki program musiałby być realizowany etapami.

Duża część rozważań jest poświęcona PFRON. Punktem wyjścia do tych rozważań jest stwierdzenie, iż w 1998 r. pomimo zwrotu 3/4 swoich wpływów z  VAT-u Zakładom Pracy Chronionej, i pomimo jeszcze większego umarzania pożyczek, PFRON miał 300 mln zł nadwyżki! Ciekawa jest informacja, że wydatki administracyjne Biura PFRON i jego oddziałów wyniosły 45 mln zł. Zaś ok. 1/6 nakładów PFRON (254 mln zł) przeznaczona została na refundację kosztów utworzenia 15 062 miejsc pracy, gdy tymczasem zwroty VAT dla ZPCH wyniosły ok. 380 mln zł. Szkolenie i przeszkolenie pochłonęło jedynie 4 mln zł, czyli zaledwie ok. 0,4% łącznych nakładów PFRON. Koszt PFRON na jednego zatrudnionego niepełnosprawnego w ZPCH oszacowany został na 12.500 zł w 1999 r. Gdyby to przeliczyć na średnią roczną rentę wyniosłaby ona ok. 7.000 zł. Oznacza to, że koszt zatrudnienia dla budżetu ponoszony przez PFRON jest 1,75 raza wyższy od średniej renty. Koszty miejsc pracy stworzonych dla ON przez PFRON na wolnym rynku wyniosły w 1997 r. 15 463 zł. Były to koszty jednorazowe! Cała polityka PFRON w zakresie zatrudnienia ON nakierowana była na "tworzenie miejsc pracy". Tymczasem dziś ta koncepcja staje się anachronizmem - stwierdzają autorzy raportu. W  gospodarce rynkowej zapotrzebowanie na siłę roboczą bierze się z  zapotrzebowania na towary i usługi. Właściwym sposobem zwiększania zatrudnienia byłaby więc pomoc w zapewnieniu wykształcenia, szkoleń, rehabilitacji, protezy, urządzeń takich jak aparaty słuchowe czy okulary, przystosowanie stanowisk pracy, dotacje do wynagrodzeń tam, gdzie to byłoby konieczne, wyższe koszty wyposażenia specjalnego, które może być potrzebne niepełnosprawnemu pracownikowi.
W sumie rozwiązaniem tego problemu jest likwidacja istniejących przywilejów i umożliwienie niepełnosprawnym konkurowanie na rynku pracy.

- Wprawdzie niektóre grupy reprezentujące niepełnosprawnych - czytamy - mogą sprzeciwiać się likwidacji przywilejów, inne powitają tę zmianę z radością, ponieważ jest bardzo prawdopodobne, że stworzy ona im ogólne zatrudnienie w gospodarce.

Jak wynika z badań przeprowadzonych w ZPCH dolegliwości związane z kręgosłupem i kłopoty z poruszaniem się to 53% niesprawności. Poważne problemy ze wzrokiem ma 28%, ze słuchem - 28%. Światowa Organizacja Zdrowia jako osobę unieruchomioną określa taką, której przestrzeń życiowa ogranicza się do domu lub jego najbliższego otoczenia. Takich ON jest u nas według GUS 37% niepełnosprawnych, z czego 3% jest przykutych do łóżka, 8% ograniczonych do poruszania się po domu, zaś 26% - do okolic domu.

Około 5 tys. organizacji pozarządowych pomaga niepełnosprawnym i działa na rzecz zmiany stosunku do niepełnosprawnych.

W 1988 r. 9,6% dorosłej populacji uznanych było za ON, w 1996 r - 14,3%. Ogólne wydatki na renty w 1998 r. wyniosły 19 mld zł, obejmując 2,7% beneficjantów.

Holandia podjęła jednak działania mające na celu odwrócenie tych niekorzystnych zjawisk, m.in. bardzo zaostrzyła kryteria weryfikacji niepełnosprawności. Uczestnictwo mężczyzn w sile roboczej przestało spadać, a kobiet zaczęło gwałtownie wzrastać.

Autorzy Raportu stwierdzają, iż z danych wynika, że Polska zaczyna zastępować Holandię jako "chorego człowieka Europy" i wyrażają obawy, że bez zmiany dotychczasowej polityki kryzys mógłby zostać przyspieszony wejściem do UE i  bezpośrednią konkurencją ze strony pracowników zagranicznych. Każe podwyższenie wieku emerytalnego też może powodować wzrost liczby starających się o rentę inwalidzką.

Autorzy Raportu zwracają też uwagę na to, iż przy systemie, który zakłada, że rencista może zarobić określoną kwotę (70%-130% średniego wynagrodzenia - świadczenie rentowe zmniejsza się o 24%, a powyżej 130% jest całkowicie zawieszone) powstają sprzyjające warunki do korupcji; pracodawca i pracownik idą ręka w rękę manipulując wysokością wynagrodzenia w celu uniknięcia zmniejszenia kwoty świadczenia rentowego. Oznacza to większy ciężar dla podatnika i mniej pieniędzy dla rzeczywiście potrzebujących.

Zeskanowany pelny tekst raportu jest dostepny pod adresem:
ftp://www.idn.org.pl/teksty/raportbs.zip