Orzekanie o niepełnosprawności

Orzekanie o niepełnosprawności

W systemie państwowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi szalenie istotną kwestią jest właściwe i rzetelne stwierdzanie przez organa administracji, kto powinien uzyskać status osoby niepełnosprawnej. W obowiązującej, wielokrotnie nowelizowanej ustawie z 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych kwestię tą opisuje cały rozdział 2.

Stopnie niepełnosprawności

W polskim systemie prawnym istnieją 3 stopnie niepełnosprawności: lekki, umiarkowany i znaczny (odpowiedniki dawnej III, II i I grupy inwalidzkiej).
     Do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osoby z naruszoną sprawnością organizmu, wymagające stałej lub długotrwałej opieki, niezdolne do pracy lub zdolne do pracy wyłącznie w zakładach pracy chronionej i/lub zakładach aktywności zawodowej (art. 4 ust. l ustawy).
     Do umiarkowanego stopnia zalicza się osoby zdolne do wykonywania pracy na specjalnie przystosowanym stanowisku, wymagającej do pełnienia ról społecznych częściowej lub okresowej pomocy (art. 4 ust. 2).
     Lekki stopień niepełnosprawności przysługuje osobom, które mają naruszoną sprawność organizmu, jednak są zdolne do samodzielnej pracy oraz nie wymagają opieki do pełnienia ról społecznych (art. 4 ust. 3).
     Do orzekania w tych sprawach powołane są powiatowe i - jako II instancja - wojewódzkie zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności.
     Do celów rentowych wydawane są orzeczenia przez lekarzy-orzeczników Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydane na podstawie ustawy z 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162 poz. 1118 z późn. zmian.)
     Ogromną, wielokrotnie wskazywaną wadą systemu orzekania o niepełnosprawności w Polsce jest brak jednolitych kryteriów orzecznictwa, i to zarówno w wymienionych wyżej zespołach (które są strukturami samorządowymi, nie mają więc jednej instancji zwierzchniej), jak i w ZUS.
     Problem ten stał się przedmiotem zainteresowania również organizacji pozarządowych. Z inicjatywy Stowarzyszenia Przyjaciół Integracji i redakcji miesięcznika "Integracja", 26 czerwca odbyła się debata w sprawie ujednolicenia systemu orzekania o niepełnosprawności. Wzięli w niej udział przedstawiciele organizacji pozarządowych (Stow. Przyjaciół Integracji i Polskiego Stow. na Rzecz Osób z Upośledzeniem Umysłowym)
i organów administracji (KRUS, wojewódzkiego i powiatowego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności, Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, Biura Rzecznika Praw Obywatelskich i PFRON). Fundusz reprezentowany był przez z-cę dyrektora Wydziału Programów, Pana Krzysztofa Wło-darczyka oraz naszą redakcyjną koleżankę, Panią Joannę Kowtun.

System pełen wad

O skali problemu niech zaświadczą podane w trakcie dyskusji liczby.
I tak, tylko orzecznicy ZUS w 2001 roku wydali l 513 000 orzeczeń; w 9% wypadków zainteresowani złożyli odwołania do sądu (w ZUS nie ma instancji odwoławczej). Powiatowe zespoły wydały w tym samym czasie kolejne 300 000 orzeczeń. Ważny też jest fakt, że w I kwartale 2001 roku do zespołów wpłynęło 80 000 wniosków; w 2002 roku już 300 000 (szacuje się, że do końca roku wniosków złożonych będzie około l min).
Przedstawicielka Biura RPO, Pani Danuta Uchymiak, wskazała na podstawowe typy skarg ze strony zainteresowanych. Najczęściej skargi te dotyczą:

formalizmu w traktowaniu osób niepełnosprawnych - orzecznicy wymagają niekiedy zebrania „na własną rękę" szerokiej dokumentacji medycznej; do tej samej kategorii należą sytuację, kiedy to orzecznicy nie uwzględniają dokumentów medycznych ośrodków klinicznych lub orzeczeń biegłych sądowych, które zostały wprawdzie wydane w innym celu, ale równie wiarygodnie dowodzą stanu zdrowia.
zaskakująco częstego orzekania o niepełnosprawności na krótki okres, nawet, gdy oczywisty jest brak możliwości poprawy stanu zdrowia (np. w przypadku amputacji kończyn!).
skandalicznej niekiedy przewlekłości postępowania; niekiedy sprawy o orzeczenie niepełnosprawności ciągną się przez ponad rok (!). Uniemożliwia to osobom zainteresowanym skorzystanie we właściwym czasie ze świadczeń i z ulg przewidzianych prawem.
braku instancji odwoławczej w ZUS i związanemu z tym spiętrzeniu odwołań do sądów.
nadmiernej swobody w posługiwaniu się przepisami o nadzorze nad orzecznictwem ze strony Prezesa i naczelnego lekarza ZUS.
sytuacji na kształt podwójnego orzecznictwa: np. osoba z I grupą inwalidzką na mocy dawnej decyzji sądu, aby uzyskać legitymację uprawniającą do zniżek w komunikacji MUSI zgłosić się do powiatowego zespołu po odpowiednie zaświadczenie - tylko bowiem orzeczenia powiatowych zespołów stanowią podstawę do wydania legitymacji. Ta zupełnie zbędna bieganina jest szczególnie dotkliwa dla osób mających trudności w poruszaniu się.

W tej ostatniej kwestii stwierdzono, że Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych widzi potrzebę ujednolicenia systemu przynajmniej w takim zakresie, aby konkretna osoba nie była zmuszona do korzystania z kilku instytucji orzeczniczych. Z kolei w kwestii wydolności zespołów powiatowych, uczestnicząca w dyskusji przewodnicząca zespołu warszawskiego (obsługującego Warszawę a także gminy Sulejówek i Wesoła) stwierdziła, że jej zespół do kwietnia br. posiadał tylko l gabinet lekarski. Dziennie wpływało od 120 do 150 wniosków, podczas, gdy 2 zespoły dziennie orzec mogą jedynie w 30 sprawach. Konflikty na styku zespół orzekający w powiecie - osoby niepełnosprawne, wynika więc nie z opieszałości urzędniczej, a z faktu niedoinwestowania zespołów.
     Przedstawicielka Biura Pełnomocnika Rządu stwierdziła, że w Biurze trwają już prace nad reformą orzecznictwa i tego typu debaty pełnią również funkcje informacyjne dla Ministerstwa Pracy przy wszelkich działaniach z jego strony. Kolejne spotkania w tej sprawie będą więc miejscem, gdzie zaprezentowane zostaną wyniki prac prowadzonych z inicjatywy Pełnomocnika Rządu, Pani Minister Jolanty Ba-nach.
     Interesujące było wystąpienie Pani Krystyny Mrugalskiej - Prezesa Polskiego Stowarzyszenia na Rzecz Osób z Upośledzeniem Umysłowym. Pani Prezes wskazała na niską niekiedy jakość orzecznictwa; począwszy od faktu, że orzekają często lekarze niewłaściwych specjalności, aż po sprawę wydawania orzeczeń, delikatnie mówiąc oryginalnych, np. „byłaby potrzeba skierowania do terapii zajęciowej, ale nie ma możliwości". Zwróciła również uwagę na nieadekwatność ustawowej definicji niepełnosprawności do osób chorych psychicznie. Osoba umiarkowanie niepełnosprawna intelektualnie sama się porusza, jako tako się wypowiada jest względnie sprawna w samoobsłudze, może nawet pracować na odpowiednio przygotowanym stanowisku pracy. Nie może natomiast żyć samodzielnie. Powinna więc, mimo umiarkowanego upośledzenia, uzyskać znaczny stopień niepełnosprawności, bowiem życiowo potrzebuje pomocy o charakterze stałym.
     Z kolei przedstawicielka PFRON, Pani Joanna Kowtun wskazała na pewną nieelastyczność trójstopniowego orzeczenia o niepełnosprawności; jej zdaniem stopień niepełnosprawności winien być określany procentowo - dzielenie niepełnosprawnych na trzy grupy jest sztuczne.

Co trzeba zmienić

Po tych wypowiedziach zebrani określili minimalne postulaty zmian obowiązującego stanu rzeczy. Orzekanie więc winno odbywać się wyłącznie w zespołach (wg standardów WHO przy orzeczeniu o upośledzeniu umysłowym wymagane jest jednoczesne wskazanie, że jest to istotna niezdolność społeczna; lekarz nie ma po temu odpowiednich kompetencji). Orzekanie musi również odbywać się w jednym miejscu; większość zainteresowanych ma ogromne trudności w dotarciu, zdobyciu informacji, zgromadzeniu dokumentów itp. Zespół orzekający powinien wreszcie składać się nie tylko z lekarzy, ale również ze specjalistów innych dziedzin - lekarze nie mają bowiem kwalifikacji co do np. wymogów pracy, zwłaszcza w przypadkach kalectw sprzężonych i ciężkiej niepełnosprawności. Niezbędne jest również ujednolicenie pojęć. W chwili obecnej np. orzeczenie ZUS o całkowitej niezdolności do pracy jest tożsame z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, zaś orzeczenie ZUS o częściowej niezdolności do pracy - z lekkim stopniem. Na podstawie orzeczenia zespołu z kolei nie można starać się o rentę - ta właściwość zastrzeżona jest dla ZUS. Tym samym, formalnie równorzędne orzeczenia, w rzeczywistości wcale równorzędne nie są... (na fakty te wskazywała prof. dr hab. Inetta Jędrasik-Jan-kowska z katedry prawa pracy Uniwersytetu Warszawskiego).
Podsumowując dyskusję zebrani stwierdzili, że debaty takie powinny mieć charakter cykliczny.

Michał Rydzewski